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林老师高中政治教学博客

普宁市第一中学 政治组 林锦礼

 
 
 

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国务院的立法权  

2013-04-03 17:39:36|  分类: 政治生活备课 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国国情-中国网 guoqing.china.com.cn 

各国中央政府的立法权大小主要由国情决定。中国国务院立法权应当有多大,需要进一步研究。目前国务院主要行使以下几方面立法权:

(一)制定和变动行政法规

这是国务院主要的、经常行使的立法权,是国务院根据宪法和立法法的直接规定就有关行政事项制定或变动法规的权力。现行宪法第89条所规定的国务院行使的18项职权中,第一项职权便是根据宪法和法律,制定行政法规。立法法第56条同样规定了这一职权。

行政法规立法权同行政立法权是两个不同的概念。后者不仅是有权的行政机关,也是有关国家权力机关,都可以行使的。行政法规立法权只是行政立法权的一个部分。行政法规同行政法也是不同的概念。行政法规是行政法的一种形式,行政法则是包括行使各种行政立法权所产生的行政法律、法规、规章的总称。然而,在所有行政立法权中,行政法规立法权是最经常行使的;在所有行政法中,行政法规是相当多的。

国务院行政法规立法权有非常重要的地位。它在现行中国立法权限划分体制中具有承上启下的作用。行政法规在法的形式或渊源中处于低于宪法、法律而高于一般地方性法规的地位,其效力可以及于全国。行使行政法规立法权要以贯彻实施宪法和法律为基本目的,有了行政法规,宪法和法律的原则和精神就能具体化,就能更好地、有效地实现。行政法规又是联结地方性法规与宪法和法律的重要纽带。地方性法规的制定不得与行政法规相抵触,也就进一步保证了宪法、法律得以实施。另一方面,行政法规调整的社会关系和规定的事项,远比全国人大及其常委会的法律调整的社会关系和规定的事项广泛、具体。国家和社会生活中的经济、政治、教育、科学、文化、体育以及其他方面的社会关系和事项,只要不是带根本性的或相当重要一定要由宪法和法律调整的,行政法规都可以调整。这些年来国务院制定的行政法规,等于全国人大及其常委会所立法律的许多倍,对中国社会发展发挥了重要的作用。

立法实践中,不少法律规定该法的实施细则由国务院制定。研究国务院的立法权,要注意这种制定和变动法律实施细则权,究竟属于行政法规立法权或授权立法权范畴,还是属于准法律立法权范畴。如果将法律实施细则列入行政法规和授权法范畴,难以说明两个问题:一是宪法已赋予国务院行政法规立法权,制定行政法规无须再由具体的法律授权;二是授权立法是有权机关通过授权决定产生的,而不是通过某个法律具体规定的。而且法律实施细则是直接从属于法律并作为与法律直接相联的法的集团的组成部分。有鉴于此,将制定和变动法律实施细则权视为准法律立法权,可能不失为有益的考虑。但在目前这方面的制度尚需完善情况下,最好还是将这一权力视为行政法规立法权的一种特殊形式,将法律实施细则视为行政法规的一种特殊形式。

(二)向全国人大及其常委会提出法律案

国务院有权向全国人大及其常委会提出法律案。法律提案权是整个立法权力体系不可或缺的组成部分,也是国务院立法权的重要组成部分。现今许多国家普遍存在这种现象:在国家立法机关立法的过程中,最多行使法律提案权的,所提出的法律案在立法机关获得讨论的机会更多、更容易通过的,不是立法机关及其成员,而是政府、政府首脑以及兼国家元首和政府首脑于一身的总统;他们实际上是立法提案活动中最主要、最重要的角色。

例如在法国,政府在行使立法提案权方面比议员至少有三个优越性:(1)议员提出的法律案,如通过后会造成减少国库收入、增加国库支出等后果,则不能成立,但政府无此限制。(2)法律提案权虽然同属议员和总理,但议会两院审议法律案时,应当优先审议和通过政府提出的法律案或政府同意的议员提出的法律案。政府法律案通过后,在同一问题上议员所提法律案,议会不再审议。(3)当法律案由于两院意见分歧不能通过时,总理有权召集一个由两院同等人数参加的混合委员会举行会议,负责提出一个讨论文本,这个文本可以由政府提交两院通过;除政府同意的修正案外,不受理任何修正案。

在中国,国务院在法律提案活动中的作用也特别重要。现行宪法、组织法和立法法虽然规定了多方面的机关和人员可以向全国人大及其常委会提案,但实践中,法律案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院这两个系统提出的。1979年以来,国务院就制定新法律、将行政法规修改完善上升为法律以及修改和废止现行法律等多方面事项,向全国人大及其常委会提出大量法律案,全国人大及其常委会所立法律中,由国务院提案的约占70%。

(三)根据授权立法

国务院可以行使全国人大及其常委会授予其行使的立法权。除刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度等方面的事项外,全国人大及其常委会根据实际需要,可以做出决定将应当由法律规定的事项授权国务院制定行政法规。国务院授权立法权与国务院其他立法权相比具有特殊性,后者可以称之为国务院一般立法权或普通立法权。它们之间颇有区别:其一,授权立法权来源于国家立法机关的授权,是国家立法权的派生物;一般立法权通常直接根据宪法的有关规定产生,性质上属于国家行政权范畴。其二,授权立法权在时间、事项和其他有关方面通常有严格限制;一般立法权作为根据宪法产生的权力,在宪法有效期限内一直存在并有相对独立性。其三,授权立法权是国家立法机关授权代行的一种立法权,在效力等级上高于国务院一般立法权,后者虽然直接根据宪法产生,但效力等级毕竟低于立法机关的立法权。

国务院授权立法权在中国立法权限划分体制中占有重要地位。在社会和法制的发展使经济、政治、文化、科技和其他方面需要法来调整的事项愈益增多的情况下,它可以帮助解决种种不宜或不便由最高国家权力机关解决的特定的问题。这些年来国务院经常接受全国人大及其常委会的授权,制定法规,对经济体制改革发生了好的作用,是为实践证明了的。

(四)一定范围的立法监督

国务院也有一定范围的立法监督权。国务院有权改变或撤销其所属各部门发布的不适当的命令和指示;有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章;制定地方性法规要以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提;部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项;地方政府规章规定的主要事项之一应当属于为执行法律、行政法规、地方性法规的事项;部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决;地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章,均应当报国务院备案。这里的“改变”、“撤销”、“执行”、“裁决”、“备案”,都是国务院有权对有关立法活动实施监督的表现。国务院在国家机构体系中的地位,国务院在中国立法体制中的地位,决定了国务院的立法监督权在中国这样的单一制国家对保持法制统一特别是立法的统一,有重要的意义。

由上可见,国务院立法权在现行中国立法权限划分体制中占有非常重要的地位。看清这种地位,是搞好中国政府法制建设从而推进整个国家法制建设的一大重要条件。

周旺生编写 中国网2003年2月27日

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